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Variables de la liberalización del mercado gasolinero en México 2017

Por: César Augusto Rangel

La reforma energética de 2013 previó una serie de etapas transitivas para la liberalización y apertura de mercados de toda la cadena de valor del sector energético, incluido el mercado de las gasolinas.

En el caso del expendio de gasolina, diésel, importación y precios, la Ley de Hidrocarburos estableció en 2014 en sus artículos transitorios 11°,14° y 29° que a partir de 2015 la Secretaría de Energía (Sener) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) podrían otorgar permisos con base en el siguiente modelo transitivo.

A partir de 2014 las actividades de transporte, almacenamiento y comercialización de combustibles líquidos quedaron abiertas a particulares.

De enero de 2015 a diciembre de 2017 el Ejecutivo Federal establecería los precios con base en un acuerdo tomando en cuenta costos de la industria. Esto se llevó a cabo con la denominada “banda de precios máximos” que estableció un mínimo y máximo regulado por la Secretaría de Hacienda y que, aunque dejaba un margen muy pequeño para la competencia de precios ya establecía por primera vez una estructura de precio direccionada a generar libre concurrencia de estaciones de servicio. Para mantener esta banda de precios la SHCP contaba con la libertad de modificar la expectativa de recaudación por la vía del IEPS para evitar que las fluctuaciones del mercado movieran el precio fuera de esos rangos, por lo que, si los costos se incrementaban, la SHCP reducía el IEPS manteniendo el precio en el mismo margen. Este modelo solo duró hasta diciembre de 2016 y no hasta 2017 como estaba previsto.

A partir del 1 enero de 2016 podrían otorgarse permisos a particulares para el expendio al público de gasolina y diésel liberando por primera vez a la competencia el expendio de gasolinas con franquicias distintas a las de Petróleos Mexicanos (PEMEX).

A partir del 1 de enero de 2017 podrían otorgarse permisos de importación de gasolinas y diésel a particulares.

Desde el 1 de enero de 2018 serían las condiciones de mercado y la competitividad de costos las que determinarían el precio de las gasolinas con la intervención de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) como órgano regulador especializado del ramo, la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), quien vigilaría el cumplimiento de criterios de libre concurrencia, la Agencia de Seguridad Energía y Ambiente (ASEA) en lo relativo a seguridad industrial, así como la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) en lo referente a derechos de los usuarios.

Todas estas etapas quedaron sujetas a que las condiciones de mercado fueran propicias conforme lo establecido en la Ley de Hidrocarburos. Para responder a la volatilidad del mercado internacional las cámaras industriales locales sugirieron acelerar estos procesos, por lo que los lapsos y periodos fueron posteriormente modificados a petición formal del Consejo Coordinador Empresarial (CCE) y la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex).

La libre importación se adelantó un año, y a partir del 1 de abril de 2016 la Secretaría de Energía otorgó los primeros permisos en materia de importación de gasolinas y diésel por parte de particulares.[1]

La liberalización total, agendada para 2018 y adelantada un año, significaría que la SHCP ya no intervendría en los precios, sino que estos serían conforme a los criterios de mercado: costos de producción, logística, comercialización y costos regionales.

En este último punto se generó la mayor controversia puesto que el único papel que restaría a la SHCP sería establecer un margen fijo de impuestos sin modificarlos sino con base en los proyectos fiscales anuales.

Hasta diciembre de 2016 se estableció una banda de precios para las gasolinas, lo que significaba que existía un precio mínimo y precio máximo para evitar que la inestabilidad del mercado pudiera impactar negativamente a los consumidores en caso de un alza repentina. En este periodo el tipo de cambio con el dólar impactó con mayor fuerza al peso al registrarse una devaluación constante que terminó incrementando considerablemente el costo de comercialización para el caso de las gasolinas de importación, cotizadas en dólares americanos y que representaron el 60% del consumo local promedio durante 2016. Al final del año, la banda de precios había quedado superada de acuerdo a la SHCP y la CRE.

A este escenario se sumó un incremento considerable de “paros no programados” en el sistema de refinación nacional que redujo la producción en las 6 refinerías del país como efecto del desabasto de hidrogeno y vapor en las plantas de producción,[2] así como por las limitaciones presupuestarias en materia de seguridad industrial.

En promedio estas alcanzaron una producción del 60% de capacidad instalada en 2016, aumentando más el porcentaje de consumo por vía importación y reduciendo la certeza de abasto.

Para finales de 2016 se registraron los primeros eventos de desabasto en regiones del país, principalmente como efecto de problemas logísticos y la baja producción de Pemex Transformación Industrial (Pemex-TRI) en su área de refinación.

Un tercer escenario que perjudicó el mercado gasolinero fue el incremento exponencial en el delito de robo de hidrocarburos que tuvo dos efectos negativos: por un lado, generó pérdidas millonarias en Pemex cuyos volúmenes tuvo que reemplazar con importaciones no programadas y por otro, provocó la quiebra de empresarios del ramo en las regiones donde se registró un mayor crecimiento del mercado clandestino de hidrocarburos. La ONEXPO en Puebla, reportó la quiebra de 20 estaciones de servicio en la zona conocida como el “Triángulo Rojo” en la entidad, donde las estaciones deben competir con el mercado clandestino que hace ventas de entre los 8 y los $10 por litro de gasolinas.

Finalmente, la raíz primaria del incremento a las gasolinas para el año 2017, se vinculó, no solo con la metodología de mercado abierto sino con la caída en la producción de crudo por parte de PEMEX y las empresas operadoras (IP), que se sumó a la devaluación de la cotización del barril de petróleo internacional, así como la devaluación del tipo de cambio. Estos factores en combinación generaron un decrecimiento acumulado en la recaudación fiscal entre los años 2014 y 2017 por concepto de exportaciones petroleras, que redujeron su volumen y perdieron hasta un 70% de valor en el periodo referido.

Con base en la Ley de Ingresos de la Federación 2017 (LIF), la SHCP ya no estaba posibilidad para ajustar el IEPS aplicado a gasolinas para sostener su precio fijo o una banda controlada de precios, sino que ahora tendría que aplicarlo de manera porcentual y fija, dejando a las condiciones de mercado las medidas aproximadas de precio a los usuarios.

El tema metodológico con que se establecen los criterios específicos fue el margen que mantuvo la SHCP para evitar que el precio se incrementara hasta en un 30% logrando reducirlo al 20%, algunos cálculos de empresarios del sector determinaban que el precio promedio de la gasolina Magna llegaría a los $18 por litro si se respetaba la metodología prevista en la ley.

Según cálculos de la ONEXPO, considerando un costo de entre 8 y $9 de producción, $7 en IVA más IEPS fijos, los gastos de logística de entre 1 y $3, gasto de distribución de $1.5; el resultado promedio estaría entre 18 y $18.89 por cada litro de Magna, promedio nacional[3].

Para lograr que el incremento solo llegara a los $16.33 por litro promedio, fue necesaria la intervención del Ejecutivo Federal, que redujo la expectativa de recaudación fiscal con la finalidad de mantener el alza en un 20% y no un 30%.

Sin embargo, en perspectiva, esta intervención de la SHCP se irá disipando en a lo largo de 2017 con base en el modelo transitivo-regional presentado por la CRE en donde la reducción del IEPS recuperará su margen fijo y eventualmente cada región reflejará esos costos y gravámenes soportados por la reducción recaudatoria.

En suma, el estado actual del sector gasolinero puede analizarse desde tres variables: industrial, económica y fiscal.

Por el lado industrial destacan las complicaciones de abasto en el sistema de refinación nacional, así como el rezago en la infraestructura para su máximo aprovechamiento.

Desde la perspectiva económica la baja competitividad del mercado impacta negativamente en que haya menos concesionarios y los usuarios se vean beneficiados de la competencia de precios al consumidor. De acuerdo con la COFECE, en México existe una estación de servicio por cada 3270 automóviles, mientras en Estados Unidos se contabilizan 1640 autos por estación, lo que se ve impedido por una sobrerregulación del sector ya que muchos estados y municipios no han armonizados leyes y reglamentos locales con el nuevo modelo energético que establece órganos reguladores especializados federales y que deja invalidadas normas locales relacionadas al sector.

Muchas entidades se atribuyen regulaciones ambientales, a pesar de que la NOM-005-ASEA-2016 establece a la ASEA como la autoridad única en materia de regulación ambiental e industrial del sector hidrocarburos.

De acuerdo a la Cofece, existen 36 normas restrictivas en materia ambiental contrarias a la legislación federal, 29 normas relativas a la obligatoriedad de estandarizar normas de PEMEX aun cuando la reforma constitucional de 2016 le quitó el papel de autoridad para convertirlo en Empresa Productiva del Estado (y con ello en un actor más de la industria); suman también 34 normas de restricción de distancias, así como 26 de uso superficial.

En suma, abrir una estación de servicio en México requiere de 60 autorizaciones más 60 requerimientos, así como todas aquellas que no han sido armonizadas con la reforma constitucional de 2016, las leyes reglamentarias de 2014, y que siguen exigiéndose en las entidades y municipios[4].

En lo relativo a derechos de los usuarios, las herramientas con que cuenta la Profeco no han logrado inhibir que las estaciones de servicio respeten los estándares de medición establecidos por la CRE, principalmente en lo relativo a la medición en el despacho de gasolina y diésel. En la revisión enero- febrero de 2017 la Profeco presentó 30 denuncias ante la Procuraduría General de la República (PGR) en contra de concesionarios por negarse a ser verificadas, esta negativa impone una penalización por $250 mil pesos, así como cargos penales que alcanzarían los 10 años de prisión. En 2016 la Profeco contabilizó 320 millones de pesos en multas y solo en enero y febrero de 2017 se han agregado 17 millones de pesos más. En promedio, 47% de las estaciones de servicio presentan irregularidades asociadas al despacho de litros incompletos a los usuarios.[5]

Finalmente, el principal factor de distorsión del precio de mercado es el aumento en el Impuesto Especial a la Producción y Servicios (IEPS) que puede interpretarse como una solución de emergencia ante la caída recaudatoria por concepto de exportaciones de crudo derivados de la baja producción de Pemex y los operadores, así como de la devaluación internacional del barril de petróleo.

La dependencia fiscal de México sobre los ingresos relacionados al sector hidrocarburos se relaciona mayormente con el uso corriente de estos recursos, así como el incremento del endeudamiento del gasto público de las entidades federativas sustentado en las transferencias federales por conceptos relativos a ingresos petroleros. La competitividad del mercado debe entenderse como un elemento de negocio que se ve condicionado, sin embargo, por la estructura fiscal del país en donde tanto entidades como la Federación no han consolidado el concepto del fondo petrolero para administrar de forma estratégica los ingresos petroleros y evitar incorporarlos al gasto público corriente o hacer un uso político de los impuestos aplicados al sector. Si bien el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED) establece criterios para evitar una sobrevaluación económica artificial en casos de excedentes por vía de exportación de crudo, esos ingresos extraordinarios ahora se han trasladado a las gasolinas quedando fuera de la regulación del FMPED. Una reforma que amplíe las atribuciones del Fondo en materia no solo de petróleo crudo y contratos, sino de ingresos tributarios relativos al sector hidrocarburos podría ser una propuesta viable en el futuro para reducir la discrecionalidad de los ingresos fiscales por este concepto.

La vía más sostenible para incrementar la competitividad de costos que ha perjudicado paralelamente los cálculos inflacionarios es desincorporar paulatinamente los ingresos petroleros de la estructura del gasto corriente de la federación y entidades para administrarlos para el largo plazo en proyectos productivos y mejorar la legislación federal de control de deuda estatal.

Las problemáticas sociales derivadas del aumento en combustibles parecen no provenir solo de las condiciones propias del sector energético, que dentro de un margen aceptable de impuestos a gasolinas hubiera seguido una tendencia a la baja, sino de la desconfianza de la opinión pública sobre el ejercicio de los recursos provenientes del sector. Los crecientes casos de mal uso de recursos públicos por parte de los gobernadores y la excesiva dificultad por reducir de manera efectiva el gasto público en sectores improductivos, perjudican las perspectivas del sector energético que se ve limitado por decisiones políticas o fiscales en detrimento de su competitividad.

[1] Secretaría de Energía. “La SENER anunció la libre importación de gasolina y diésel”. Boletín de Prensa. URL: http://www.gob.mx/sener/prensa/la-sener-anuncio-la-libre-importacion-de-gasolina-y-diesel-con-el-fin-primordial-de-beneficiar-al-consumidor

[2] Petróleos Mexicanos. “Plan de Negocios 2016-2021”. URL: http://www.pemex.com/acerca/plan-de-negocios/Documents/plannegocios-pmx_2016-2021.pdf  Presentación Plan de Negocios.

[3] Luis Carriles. “Gasolina, hasta 18 pesos el litro con liberación e impuestos”. El Economista, 11.09.2016. URL: http://eleconomista.com.mx/finanzas-publicas/2016/09/11/gasolina-hasta-18-pesos-litro-liberacion-e-impuestos

[4] Comisión Federal de Competencia Económica. “Opinión de la COFECE a gobiernos locales y legislaturas estatales para eliminar restricciones para establecer y operar estaciones de servicio de gasolinas y diésel” COFECE. 01.2017: URL: https://www.cofece.mx/cofece/index.php/prensa/historico-de-noticias/recomienda-cofece-a-gobiernos-locales-y-legislaturas-estatales-eliminar-restricciones-para-establecer-y-operar-estaciones-de-servicio-de-gasolinas-y-diesel; http://www.cofece.mx:8080/cfcresoluciones/docs/Opiniones/V16/4/3673619.pdf

[5] Procuraduría Federal del Consumidor. “Reporte Gasolina”. Programa Nacional de Verificación de Combustibles. URL: http://combustibles.profeco.gob.mx/qqg/

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Staff Oil & Gas Magazine

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